Когда мы видим в ленте новостей сообщение из разряда «в Госдуме планируют запретить ковыряться в носу по пятницам» — это вот что? Пугаться? Собирать чемоданы? Подписывать петиции? Митинговать или тихо лежать, прикрывшись ветошью? Что-то уже изменилось в нашей жизни? Это уже стало законом, и теперь по пятницам совсем-совсем нельзя?
На самом деле, до того, как стать обязательным, любой закон проходит массу стадий своей жизни (иногда доходит до смерти, даже не родившись). И когда вы читаете в новостях слово «предложили», «планируют» или что-то подобное — это значит, что закона ещё нет, и бежать исполнять его пока рановато.
Например, если взять наш «любимый» сиротский закон, то некоторые органы опеки уже обогнали паровоз и стали активно применять то, что ещё даже не получило статус законопроекта, а просто является текстом для обсуждения. Из Москвы и Московской области слышно уже, что местные опеки уверяют кандидатов в усыновители и опекуны в обязательности «психологического обследования» и невозможности переезда опекуна без разрешения органа опеки. Остановитесь, «гости из будущего»! Ещё не вечер, и что будет (а чего не будет) в новом законе — мы ещё посмотрим.
До того, как появится текст
Каждая инициатива о принятии того или иного закона, прежде чем выродится в текст, проходит обсуждение. Если законопроект готовит правительство, то эта процедура публична, и от граждана (через всем вам уже знакомый механизм regulation.gov.ru) собирают замечания и предложения к концепции закона. Эти предложения должны быть осмыслены разработчиками, и на каждое предложение должен быть дан ответ, причём не только лично тому, кто что-то предложил, но и путём включения его в таблицу предложений, которая публикуется на портале.
Напротив каждого предложения разработки закона сотрудники того или иного министерства (как правило) ставят «учтено» или нет, и поясняют, почему.
К сожалению, такой порядок обязателен только для законопроектов, подготовленных правительством или министерствами. Депутаты и члены Совета Федерации могут вносить любой законопроект по принципу «сегодня загорелось». Что и делают, забивая входные потоки новостей своими «в Госдуме планируют…».
Разработка текста
Очень часто для разработки того или иного законопроекта в органах исполнительной власти создаются так называемые «рабочие группы». Я уже писал, что эти органы, конечно, совещательные, но часто именно на этом этапе получается что-то изменить в проекте закона, во всяком случае, очевидную чушь и ошибки. Концептуально, конечно, с рабочей группой не все и не всё готовы обсуждать, но, по крайней мере, мнение её участников выслушивают.
Рабочая группа создаётся органом исполнительной власти (например, министерством) совершенно самостоятельно. Нет какого-то нормативного акта о том, кого и как туда включать — с кем хочет посоветоваться министр, с тем и советуется. Однако, довольно часто обычное обращение от научной или общественной организации позволяет включить в состав рабочий группы и кого-то, чей взгляд на разрабатываемый законопроект может отличаться от «генеральной линии партии».
В результате работы группы экспертов, и, конечно, труда чиновников, на свет божий появляется он — текст.
Общественное обсуждение
Вообще, это штука достаточно новая. До конца 2000-х годов всё общественное обсуждение проходило без всякой формализации. Достал какой-то журналист текст, дал эксперту прочитать, тот что-то прокомментировал, комментарий опубликовали — вот вам и «обсуждение». Или, как часто бывало, раздадут 30 страниц законопроекта прямо перед заседанием Общественного совета при министерстве, и слушают коллективный «одобрям-с» от людей, не успевших прочитать и страницы.
Однако, если я не ошибаюсь, в 2013 году была создана специальная система, позволяющая сделать обсуждение каждой законодательной инициативы правительства действительно общественным. Каждый желающий может зарегистрироваться на портале regulation.gov.ru и написать свои замечания к опубликованному тексту законопроекта.
Есть, конечно, на портале некоторые недоработки. Например, систему поиска по законопроектам не назовёшь удобной: разобраться, где именно будет лежать текст о детях-сиротах — непростой квест. Но это вы ещё просто не были на сайте госзакупок — вот уж где реКбус и кроКссворд, как говорил Аркадий Райкин… В общем, если хотите — найдёте. Главное, что он там есть.
На общественное обсуждение большинства проектов нормативных актов даётся лишь 15 календарных дней. Некоторые законопроекты, прежде всего социального характера, обсуждаются 60 дней, но это бывает не слишком часто. Кроме того, по решению председателя правительства срок обсуждения может быть изменён, и даже отменено само общественное обсуждение. Но это случается ещё реже, поскольку отмена такого обсуждения даёт в руки чрезмерно активным депутатам, пока закон пойдёт через Госдуму, дополнительный «козырь»: мол, мнение народа не спросили…
По окончании обсуждения сотрудники министерства заполняют ещё одну табличку с предложениями граждан, отвечают каждому на предложение, и вместе с текстом (может быть, доработанном на основе замечаний) отправляют в правительство.
«ФОИВы» и анти-коррупция
Как правило, параллельно с общественным обсуждением ведущее министерство запрашивает мнение других федеральных органов исполнительной власти (которые нежно называются «ФОИВы»), региональные власти: губернаторов или профильные департаменты, иногда — парламенты регионов, а также представляет текст на «независимую антикоррупционную экспертизу».
Все эти три момента носят непубличный характер и, в основном, являются формальностью. Разбирать их не будем — от нас тут ничего не зависит.
Внесение законопроекта в Госдуму
Правительство, а точнее конкретный вице-премьер, курирующий министерство-разработчика (в нашем «сиротском» случае — Т. А. Голикова) принимает законопроект у министерства и вносит его на заседание правительства. Или отправляет его на доработку (редко).
Правительство одобряет, и премьер-министр (в нашем случае — Д. А. Медведев) подписывает сопроводительное письмо о внесении законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Фельдъегерь щёлкает каблуками, и через час пачка бумаги (обязательно с флешкой!) поступает в здание на Охотном ряду.
Государственная Дума и принятие закона
В Государственной Думе законопроект рассматривается сначала председателем палаты, потом профильным комитетом, может — Советом Думы, может— ещё несколькими комитетами и, наконец, назначается к рассмотрению в первом чтении. Если закон «в принципе» депутаты одобряют — его принимают в первом чтении.
До второго чтения депутаты могут внести свои поправки к тексту закона, чем они часто пользуются. И если, скажем, депутату от вашей области в этот момент придёт от вас письмо с просьбой обратить внимание на законопроект и отдельные его положения и поправить негодное — может быть, этот конкретный депутат действительно повнимательнее отнесётся и поправки свои предложит.
Поправки будет рассматривать сначала профильный комитет, потом Дума целиком. Дума поправки может принять, может отвергнуть, и — большинством голосов законопроект будет принят во втором чтении.
Дальше у законопроекта два пути: или с «косметическими» (их называют «редакционными») правками он будет принят в третьем чтении, или будет отклонён. Но так с проектами Правительства случается редко. Очень редко. Поправки принять — да, а чтобы вообще отклонить — редко. Но случается. Политика же ж.
После того, как законопроект примут в третьем, окончательном, чтении, его направят в Совет Федерации.
Одобрение в Совете Федерации
У верхней палаты парламента есть 14 дней на то, чтобы отвергнуть (коли захотят) закон, принятый Государственной Думой. Если в течение 14 дней этого не произошло — закон считается одобренным и поступит к на подпись Президенту.
Но чаще всего верхняя палата парламента всё-таки в течение двух недель утверждает (правильно говорить «одобряет») то, что принято в Думе. Если же закон отвергается, создаётся «согласительная комиссия» и происходит так много официальных телодвижений, что Совет Федерации старается законы не отвергать.
Подписание Президентом
У него ещё 2 недели на то, чтобы закон подписать. Может не подписать и вернуть в Думу. Такое случается в существующих политических реалиях крайне редко.
Как правило, законы подписываются в первые день-два после поступления из Совфеда и передаются на публикацию.
Публикация и вступление в силу
Есть общее правило: неопубликованные нормативные правовые акты действовать не могут. Поэтому все-все-все, даже самые «маленькие» нормативные акты, а что уж говорить про законы — официально публикуются. Некоторое время назад законы обязательно публиковались в «Российской газете» и, конечно, в еженедельном бюллетене «Собрание законодательства Российской Федерации». Теперь большинство законов публикуется (во всяком случае, первый раз) на сайте pravo.gov.ru.
Ни один закон не может вступить в силу (а значит, применяться) раньше официального опубликования. В общем случае законы вступают в силу по истечении 10 дней с даты его официального опубликования. Но часто в самом тексте закона указано, когда он вступает в силу. Например, «С 1 января 2021 года».
И вот тогда уже пора прекращать ковырять в носу по пятницам. И новость об этом будет звучать как-то по-другому: «Сегодня президент подписал» или «С сегодняшнего дня — ни-ни!».
