Рассматриваемый законопроект, как декларируется в Концепции, прилагаемой к проекту, направлен, в первую очередь на улучшение нормативного регулирования деятельности органов опеки и попечительства (ООП) по сохранению семьи, и, таким образом, профилактики социального сиротства. Вторым основным направлением декларируется развитие «семейных форм устройства детей».

Однако предлагаемый законопроект не реализует ни то, ни другое направление, и, напротив, его внедрение может привести к системному кризису в работе по обеспечению семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Внедрение предлагаемых новых дефиниций в этой отрасли права не решит стоящие проблемы, но способно породить проблемы, с которыми уже сталкиваются регионы, внедряющие подобные формы в качестве эксперимента, руководствуясь региональным законодательством.

Предлагаемое законопроектом системное перекладывание ответственности за проведение работы по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей на вновь создаваемые и реорганизуемые учреждения (включая некоммерческие), противоречит выбранному направлению по централизации работы по опеке и попечительству, перенос зоны ответственности с органов местного самоуправления на уровень государственного органа субъекта федерации.

Законопроект содержит ряд норм, противоречащих действующему законодательству, а также ряд статей сформулирован неудачно и со слабой юридической техникой.

Считаю нужным обратить особое внимание на следующие аспекты законопроекта.

Институализация деятельности по «сохранению семьи»

Законопроект предлагает, с одной стороны, рассматривать лишение родительских прав лишь в качестве «крайней меры», и применять её в крайне ограниченном числе случаев, «если иные профилактические меры не дали результата». С другой стороны, вместо термина «ребёнок, оставшийся без попечения родителей», предлагается существенно более широкий термин «дети, нуждающиеся в помощи государства».

Оставив за скобками вопросы о точности формулировок указанных норм, нельзя не обратить внимание на то, что подобный концептуальный подход неизбежно приведёт к тому, что число детей, фактически лишённых родительского попечения, но при этом не имеющих статуса «оставшихся без попечения родителей» значительно возрастёт.

Предлагаемая норма не позволяет лишать родителей родительских прав даже в том случае, когда ребёнок оставлен без родительской опеки, но «профилактические меры» не применялись. Ни закон, ни иные нормативные акты (включая те, которые предлагается издать в связи с принятием законопроекта), не устанавливают порядок и перечень «профилактических мер», а также критериев результативности таких мер. Принятие нормы неизбежно приведёт к тому, что суд, решая вопрос о лишении родительских прав родителей, дети которых были оставлены в больнице, «потеряны», подкинуты, не сможет определить «опасно» ли оставлять ребёнка с родителем или нет. Суд вынужден будет в каждом конкретном случае, даже очевидном с точки зрения практики (например, лишение родительских прав матери, оставившей ребёнка в роддоме, родителей подкинутых детей, если они известны), выяснять, проводились ли «профилактические меры». Данная норма, в отсутствие сформированной на государственном уровне концепции профилактики социального сиротства, применительно к конкретной семье, в отсутствие нормативной базы по этому вопросу — неприменима и её принятие приведёт лишь к увеличению детей «без статуса», то есть таких детей, усыновление которых невозможно.

Увеличение круга детей, на которых распространяются специальные нормы законодательства

Существующий порядок обязывает орган опеки определять правовой статус ребёнка, прежде чем заниматься его семейным устройством. Ребёнок, у которого родители не лишены родительских прав, не может быть усыновлён, а также, как правило, такие дети не передаются под опеку, в приёмные семьи. По сути, единственный путь для данного ребёнка — государственное учреждение.

Законопроект предлагает расширить круг детей, ответственность за которых берёт на себя государство.

В частности, теперь к ним предлагается относить детей, родители которых «не исполняют своих обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию, отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними».

В соответствии с действующим законодательством, такие родители подлежат лишению родительских прав, а дети — отобранию из семьи. Настоящий проект закона предлагает выделять этих детей в отдельную группу.

Во-первых, недопустимо употребление в тексте законов таких сугубо оценочных понятий, как «отрицательно влияют на поведение». Не только невозможно выработать критерии определения такого влияния, но и данная норма является грубым и ничем не оправданным вмешательством в семейную жизнь граждан, т.к. каждый родитель вправе самостоятельно воспитывать своего ребёнка и, соответственно, иметь собственные критерии оценки такого воспитания. Случаи же криминального поведения родителей по отношению к детям в достаточной мере отражены в уголовном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях и должны приводить к лишению родительских прав и отобранию ребёнка.

Во-вторых, выделение такой группы детей, фактически, позволяет органам опеки и попечительства не заниматься устройством жизни такого ребёнка, а оставлять его в асоциальной семье, принимая некие «меры» для реализации которых не предусмотрено никаких ресурсов ни в ООП, в муниципалитетах, ни у субъектов федерации.

Основное, для чего в законопроекте вводится понятие ребёнка, «проживающего в семье, находящейся в социально опасном положении» это введение института «социального патроната» для таких детей. При этом, насколько можно понять из текста законопроекта, данная форма и является единственной формой «профилактической работы с ребёнком». Социальный патронат предлагается осуществлять на основании договора с родителями ребёнка (с той самой социально опасной семьёй).

Оценивая предлагаемые нормы, изложенные выше, в совокупности, очевидно, что предлагается в том случае, когда ребёнок находится в неприемлемых для них условиях, когда родители устранились от их воспитания или содержания, когда родители допускают жестокое обращение с ними, орган опеки и попечительства (либо учреждение) должен не лишать таких родителей родительских прав, а предварительно заключить с ними договор о социальном патронате.

С другой стороны, по мысли авторов проекта, ребёнок, чьи родители не лишены родительских прав, и который не признан в установленном порядке оставшимся без попечения родителей, а следовательно, лишён соответствующих льгот и привилегий, может передаваться на воспитание в семью. При этом родители, не будучи лишены или ограничены в своих правах, могут в любое время произвольно изъять ребёнка из замещающей семьи.

Невозможно признать такой порядок логичным, обоснованным, юридически и даже человечески приемлемым.

Важно отметить, что целью всего законодательства о правах детей, является безусловная защита их прав даже в ущерб правам иных лиц, включая и родителей. Предлагаемый законопроект, несмотря на изложенные в концепции закона положения, не учитывает интересы ребёнка в должной мере и, очевидно, не исходит из безусловной прерогативы прав ребёнка над правами остальных лиц.

Декларативные нормы законопроекта

Законопроект предполагает внесение в Семейный кодекс ряда статей, содержащих декларативные нормы, в частности «принципы деятельности». Целесообразность декларирования данных норм является сомнительной. В действующем законодательстве уже есть нормы, обязывающие орган опеки и попечительства действовать в интересах ребёнка. Отдельные декларативные нормы (например, об обеспечении участия родителей в воспитании ребёнка, «в тех случаях, когда это не противоречит его интересам», без определения понятия «интересы ребёнка») — сомнительны, некоторые — повторяют имеющиеся нормы, большинство не носит императивного характера.

Нормы законопроекта будут применяться, прежде всего, органами опеки и попечительства, специалистами, инспекторами, то есть «рядовыми чиновниками», не содержит чётких критериев по которым определяются оценочные нормы (например, «достаточность» или «недостаточность»), а также только самые общие рамки полномочий и обязанностей (что такое, скажем, «психолого-педагогическое сопровождение»), что не будет служить целям единства правоприменительной практики и вынуждает сотрудников ООП принимать решения, превышающие их уровень компетенции.

Институализация патронатного воспитания, как формы постоянного устройства детей

Законопроект предлагает на федеральном уровне закрепить институт патронатного воспитания, как формы «устройства детей… в семью патронатного воспитателя».

Оценивая в совокупности предлагаемые нововведения и изменения, необходимо отметить, что они не учитывают опыт внедрения патронатного воспитания в ряде регионов страны.

Во-первых, необходимо отметить, что патронатное воспитание («патронат») по своей сути не является формой семейного устройства ребёнка, оставшегося без попечения родителей. В законопроекте статус патронатного воспитателя последовательно определяется, как работника, связанного с учреждением опеки (то есть воспитательным, интернатным учреждением) особым трудовым договором.

Оставляя за скобками некоторые особенности регулирования трудовой деятельности патронатных воспитателей (в частности, большие сомнения вызывает право учреждения, по сути, произвольно и без компенсаций прекращать трудовой договор с патронатным воспитателем при обстоятельствах, никак не зависящих от воли работника, например, в случае усыновления ребёнка), следует указать, что данные лица не являются ребёнку ни опекунами, ни иными законными представителями, не обладают по отношению к ребёнку, воспитываемому в такой семьи ни правами, ни, что более важно, обязанностями.

Ребёнок может быть произвольно изъят у патронатного воспитателя, передан другому, возвращён в учреждение. Он остаётся воспитанником детского дома (или иного интернатного учреждения), за его жизнь продолжает отвечать руководитель учреждения, а не та семья в которой он, фактически проживает.

Такое положение, как показывает опыт патроната в ряде регионов страны, вполне осознаётся воспитанником лишь в старшем возрасте (старше 10 лет), а для малышей адаптация к замещающей семье проходит по иным законам. Объяснить ребёнку, что он возвращается в детский дом, потому, что «у мамы кончился трудовой договор» — это нанести ему серьёзную психологическую травму. Опыт внедрения патронатного воспитания выявил ряд случаев, когда патронатные воспитатели и руководство учреждения расходились во взглядах на вопросы образования, воспитания, даже содержания детей, переданных на патронат. В таком случае, как правило, происходит изъятие детей от патронатного воспитателя, что наносит и взрослому и, прежде всего, ребёнку, тяжёлые моральные травмы.

В силу возможности произвольного изъятия администрацией учреждения ребёнка, находящегося на патронатном воспитании, из семьи патронатного воспитателя, отсутствие реальной (и правильно осознаваемой) ответственности воспитателя за будущее и настоящее ребёнка, позволяет рассматривать данную форму лишь как временную, непостоянную.

Тем не менее, в законопроекте не нашлось места об указании на исключительно временный характер данной формы устройства детей, напротив, указывается на возможность «постоянной основы» патроната.

Таким образом «патронатное воспитание» (патронат) в том виде, как предлагается в законопроекте, не является, во-первых, формой семейного устройства ребёнка, во-вторых, оставляет за ребёнком статус воспитанника детского учреждения, в-третьих, не позволяет ни патронатному воспитателю, ни ребёнку рассчитывать на сколько-нибудь длительные отношения, предпринимать усилия для создания семьи (приёмной семьи, установления опеки, усыновления) т.к. они всецело зависят от воли опекуна-руководителя учреждения. Патронатное воспитание не решает проблему семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Несмотря на декларируемый приоритет семейных форм воспитания детей, в предлагаемом законопроекте нет никаких механизмов для стимулирования перехода от патроната к другим формам собственно семейного устройства ребёнка. Наоборот, патронатный воспитатель не пользуется преимуществом при определении ребёнка под опеку или на усыновление, его мнение не учитывается. Вводя новое для отечественного законодательства понятие «учреждение опеки и попечительства», законопроект не ставит в качестве целей и задач деятельности такого учреждения семейное устройство детей, при этом учреждение вправе помещать детей на «патронатное воспитание».

Исходя из вышеизложенного, следует признать, что введение института патронатного воспитания на уровне федерального законодательства в том виде, в котором это предлагается в настоящем законопроекте, необоснованно ни юридически, ни методически, не служит декларируемым целям, и не является допустимым с точки зрения общей концепции защиты прав детей, принятой в Российской Федерации.

Иные нормы предлагаемого законопроекта не являются целесообразными в отрыве от института патронатного воспитания, обоснованность и необходимость введения которого подвергается существенной критике.

Концептуальные изменения использования трудовых ресурсов

Как показывает опыт внедрения системы патронатного воспитания в ряде регионов страны, одним из основных аргументов, который привлекает значительное число граждан в этот сектор, является то, что патронат — это, по сути, работа на дому, не только приносящая доход, но и обеспечивающая занятость граждан.

«Финансовая» аргументация приводит к тому, что патронатные воспитатели берут на воспитание не одного, а нескольких детей, мотивируясь именно увеличением финансовых выплат.

Таким образом, создаётся ситуация, при которой гражданин, фактически продолжая заниматься обыденной жизнедеятельностью (которой в миллионах семей другие граждане занимаются безвозмездно!), считается фактически занятыми, исключается из статистики безработных и, по сути, получает из бюджета «пособие».

Данный законопроект, вместо того, чтобы ограничить «финансовую», меркантильную мотивацию для приёма ребёнка на воспитание, как изначально ущербную, напротив, уделяет много внимания именно финансированию данной деятельности, оформлению её как трудовой.

Органы опеки и попечительства, воспитательные учреждения, работающие по программе патроната, как показывает практика, стимулируют граждан при приёме ребёнка в семью оформлять именно патронат.

В несколько отдалённой перспективе данный акцент, вероятно, приведёт к тому, что граждане, принявшие на патронат детей, будут предпринимать меньше усилий для устройства на работу, если они безработные, и отказываться от иной занятости, если до этого работали.

Кроме того, принципиальное развитие патроната не как профессиональных семей для временного устройства детей («замена» приютам и приёмникам-распределителям), а как формы постоянного устройства ребёнка, уже приводит к тому, что патронатными воспитателями чаще становятся безработные граждане, не устроенные материально (таких принятых считать «неудачниками»), воспринимающие детей не как объект для родительской любви, а как источник заработка.

Закрепление законодательных приоритетов патронатного воспитания, как, прежде всего, формы трудовой занятости, неизбежно приведёт к искажению картины безработицы (воспитателей в своей семье нельзя признать профессионально занятыми), переориентирование безработных, социально неуспешных людей для работы с детьми. Упрощение законодательства в этом вопросе, создание «псевдозанятости» способно привести к непрогнозируемому уменьшению числа занятых в производительных секторах экономики в районах, где и так ощущается нехватка трудовых ресурсов.

Отсутствие увязки с уже принятыми государственными программами

Одним из основных направлений деятельности государства в области защиты детства (см. программу «Дети России», ежегодные послания Президента РФ Федеральному собранию) — снижение числа детей, находящихся в интернатной системе воспитания. Предлагаемый законопроект не содержит никаких новаций, каким-либо образом направленных на снижение количества детей, находящихся под полной ответственностью государства. В ряде норм, напротив, значительно расширяется участие государства в вопросах устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

В частности, нельзя признать служащим интересам детей, предложение о введении такой формы устройства детей, как патронат, в качестве постоянной.

Данная форма, как отмечалась выше, не выводит ребёнка из сферы ответственности интернатного учреждения, не снимает с него статуса воспитуемого государством. Напротив, законопроект предлагает, помимо существующих, создание специальных учреждений, которые будут обеспечивать «социальный патронат» и «поддержку» патронатного воспитания. Данное предложение не только не решает задачу снижения числа воспитанников интернатных учреждений, но, напротив, создаёт предпосылки к увеличению таких воспитанников.

Создание излишне благоприятных условий для «полугосударственного» патроната неизбежно приведёт к тому, что граждане, желающие взять ребёнка на воспитание, либо даже усыновить его, будут склоняться к патронату. Действительно, сегодня отсутствует на федеральном уровне достаточная нормативная база для поддержки, скажем, опекунов. Для них не созданы (и не предусмотрены законодательством) ни государственные службы поддержки, ни специальные органы или учреждения, вопрос государственного участия в жизни замещающих семей опекунов и попечителей исчерпывается оказанием скромной (по сравнению с фактически имеющимися нормами поддержки патроната) финансовой помощью и декларируемой (но не работающей на практике) системой контроля за деятельностью опекунов.

Не в большей степени в действующем законодательстве урегулированы и вопросы деятельности приёмных семей.

При этом складывающийся в законодательстве «перекос» в сторону поддержки «псевдо-семейного» патронатного воспитания в недалёком будущем приведёт к падению интереса граждан к тому, чтобы брать на себя ответственность за жизнь, воспитание, здоровье, будущее не кровного ребёнка.

Уже сегодня в ряде регионов «кампанейщина» в вопросах внедрения патроната приводит к тому, что значительное число опекунов-родственников (бабушки, тёти, дяди, братья!) обращается в органы опеки с просьбой «поменять опеку на патронат», фактически, возвращая ребёнка под государственную опеку! Органы опеки удовлетворяют такие просьбы, что приводит к случаям, когда патронатным воспитателем (то есть лицом, работающим по трудовому договору!) становятся родные бабушки или сёстры.

Предлагаемый законопроект закрепляет складывающуюся систему увеличения числа патронатных воспитателей — работников по договору — за счёт уменьшения числа граждан, готовых принять ребёнка под полную свою ответственность, что неизбежно приведёт к увеличению числа интернатных учреждений в ближайшем будущем.

Таким образом, законопроект не учитывает установленные приоритеты Российской Федерации в области защиты прав детей, лишённых попечения родителей.

Полагаю, что принятие данного законопроекта нецелесообразно по вышеуказанным основаниям.

Жаров А.А.,
адвокат, эксперт ДСиМП г.Москвы