Выступление на научно-практической конференции «Семейные формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Республике Башкортостан: достижения, перспективы»
8 ноября 2007 г., город Уфа.
Договоримся о терминологии.
На сегодняшний день в России, кроме устройства ребёнка в учреждение, более или менее распространены три формы семейного устройства: усыновление, опека (попечительство), приёмная семья — семейные, так указано в СК, и форма устройства «как бы в семью»: патронат.
«Водораздел» между семейными формами и несемейными (их ещё называют — интернатными, но тут это не совсем верно) проходит по границе ответственности за жизнь и будущее ребёнка. Или гражданин (на основании решения суда, административного установления, основанного на законе договора), или организация (несмотря на то, что ребёнок может физически находиться в семье).
Можно сказать, что ни одна из форм устройства ребёнка на настоящий момент не имеет вполне сформированной нормативной базы.
Наиболее полно урегулированы вопросы, связанные с усыновлением. Но и тут есть пробелы. Например, нет чётких критериев и правил контроля за усыновителями, правоприменители сами вынуждены создавать практику.
Встречаются и откровенно несправедливые моменты. В частности, например, ряд специалистов считает, что до сих пор иностранные усыновители находятся в более выигрышном положении, чем российские. В частности — и как показывает опыт, это реальная проблема — российские усыновители встречают большие трудности, связанные со сбором документов. В то время как заботу о сборе документов иностранцев берёт на себя агентство по усыновлению, пусть и за плату.
Ещё один из моментов, который явно неадекватно прописан в законодательстве, это вопрос подбора ребёнка для усыновления, знакомство с ребёнком. Хорошо, если это младенец или годовалый — тут ребёнка, в общем-то, не спрашивают. А если потенциальному усыновляемому, скажем 6 или 7 лет? Как с ним знакомиться? Нет — я об этом скажу ниже подробнее — законодательно зафиксированного механизма сближения и близкого знакомства с ребёнком. Потенциальный усыновитель получает направление на одного ребёнка — и всё. Если этот, отобранный по «паспортным» фотографиям почему-то не подошёл — огромная потеря времени, и новый «круг»…
Не выработана также база критериев оценки усыновителей. С одной стороны, это хорошо, ситуация не зарегулирована и ничто не мешает сегодня ни одинокой женщине, ни одинокому мужчине, например, усыновить. И слава богу.
Но — и тут специалисты со мной согласятся — не предусмотрено в законе никаких формальных оснований, чтобы отказать в усыновлении явно неадекватному человеку. Аргумент «отсутствие внятной мотивации», или «неадекватная мотивация», который можно употреблять, органы опеки употребляют неохотно. Во-первых, довольно трудоёмко эту самую мотивацию выяснять, а во-вторых, просто боятся, боятся, что не смогут аргументировать так же в суде, куда неадекватные граждане, как правило, обращаются после отказа.
Но и мотивировать отказ «недостаточностью метров жилплощади» — ещё большее преступление. Решить эту проблему должен законодатель. Пусть не на уровне федерального закона, но постановление правительства по этому вопросу необходимо. По сути, надо «обновлять» 275 постановление, внося туда перечень критериев.
Но в целом, повторюсь, правовое регулирование усыновления, в общем-то, достаточно подробно. С ним можно работать.
Труднее с опекой. И ещё более трудно с попечительством.
Их стоит различать, хотя выглядят они очень похоже. Разница не в воспитательных функциях, конечно, а в том, что с 14-ти лет у человека появляется очень важное право быть инициатором сделок. А попечитель — только одобряет (либо не одобряет) их исходя из интересов ребёнка.
Вот на этом моменте, пожалуй, и остановлюсь в первую очередь.
Ключевое понятие — «интересы несовершеннолетнего» — осталось так и нерасшифрованным в законодательстве. Правоприменителям приходится самим понимать — соответствует им или нет та или иная сделка, то или иное действие.
По сути, и вопрос самого назначения опеки в законодательстве урегулирован очень слабо, «широкими мазками». Несколько статей в Гражданском кодексе, несколько статей в Семейном — и всё.
Такого рода неурегулированность, или даже я бы сказал полное отсутствие специальных нормативных актов в этой отрасли, приводит к тому, что опека в ряде регионов превратилась в «бедную родственницу». Скажем, практикуют только родственную опеку. В ряде регионов принципиально не отдают под опеку детей до 2-х или даже трёх лет. Большой вопрос, как контролировать опекунов, нет нормативных актов, а значит, не урегулированы пределы прав органов опеки на такой контроль. Хотя обязанность, вроде, есть. Но как контролировать? Посещать, звонить, писать письма, вызывать на комиссии? Кто как себе это представляет — тот так и контролирует. Думается, что законодатель здесь должен уделить больше внимания именно этому вопросу.
В Государственной думе уже находится законопроект «Об опеке и попечительстве», в котором на часть вопросов уже дан ответ, по крайней мере, прописан механизм установления опеки, контроля и создаётся какой-то регламент деятельности по опеке и попечительству.
Не могу не отметить, что этот законопроект сейчас подвергается критике со стороны ряда специалистов.
К сожалению, критика носит несколько отвлечённый характер и не базируется на очевидных «промахах» законопроекта, а там есть к чему предъявить замечания, а выдвигается лишь один аргумент — в законе нет понятия «патронат», а потому он, как опасаются критики, уничтожит всё, что создано по этой форме устройства детей к данному моменту.
Невозможно согласиться с такой критикой. Во-первых, закон — и это следует из его названия — об опеке и попечительстве, и регулирование патронатного воспитания и вообще любых других форм устройства детей — не его задача.
Во-вторых, мне понятно, что так беспокоит противников этого законопроекта. Конкуренция форм устройства. Одна из предлагаемых новелл в законодательстве — институт так называемой «временной опеки».
Что это такое?
Предлагается в ряде случаев передавать детей в семьи и до окончательного решения об установлении опеки или усыновления. В некоторых очевидных случаях это оправдано: погибли родители — можно и нужно сразу же передать ребёнка родственникам. Семья готовит документы для усыновления (или установления опеки) над малышом — почему бы не передать его в семью ещё до решения суда? Практикуется это и сегодня, но различными, скажем так, полу-законными или подпольными методами.
Предлагается это узаконить, очертив минимальный список документов для установления временной опеки, и её предельный срок — 30 дней.
Вторая новелла — это так называемая договорная опека. Данный институт, если внимательно исследовать законопроект, предполагается, прежде всего, для совершеннолетних недееспособных граждан. Но, в принципе, нет принципиальных помех и для работы в рамках договорной опеки и с несовершеннолетними.
Собственно, сегодня мы имеем уже частный случай договорной опеки — приёмную семью. В законопроекте предлагается развитие опеки и в данном направлении.
И именно это внушает опасения некоторых сторонников патроната. Очевидно, есть опасения, что приёмная семья, иные формы договорной опеки, вытеснят только начавший внедряться патронат.
Мне кажется, что опасения чрезвычайно преувеличены. Я поясню свою позицию ниже, когда буду говорить про патронат.
Два слова о приёмной семье.
На сегодняшний день в регионах, даже в тех, где приёмная семья была традиционно «популярна», приходит понимание, что эта форма — всё же профессиональная. Не может каждый желающий стать приёмной мамой для 5, 6, 7 детей. Это — и большая радость, и большой всё же труд.
Создавать же приёмные семьи с одним ребёнком — нецелесообразно. А уж тем более заменять, скажем, опеку бабушки на приёмную семью. Однако, это, к сожалению зачастую происходит. Мотивация тут одна — деньги.
Законодательно, приёмная семья, очевидно, представляется именно как профессиональная замещающая семья, достаточно опытная для того, чтобы взять на себя ответственность за нескольких детей.
Основной особенностью приёмной семьи является финансирование, что и позволяет говорить о ней, как о профессиональной. При этом стоит отличать пособие опекуна — и выплаты приёмным родителям.
Приёмной семье выплачиваются деньги, или, по крайней мере, должны, на содержание ребёнка (вплоть до денег на покупку мебели), в то время, как опекуну — пособие, лишь помогающие содержать ребёнка. Приёмная семья подотчётна в своих расходах, опекун — нет.
Положение о приёмной семья достаточно подробно, работать по нему несложно, утверждена даже форма договора. Однако, постановлению требуется очевидная реновация (оно издано в 96 году).
Патронат. Форма сугубо региональная, и на федеральном уровне нет нормативной базы по этому поводу.
Во-первых, вернусь к тому, что говорил в начале, патронат ни юридически, ни практически, не является формой семейного устройства, т.к. ребёнок остаётся воспитанником детского учреждения, хотя и переданным в семью. Хотя тут законодатели разных регионов по-разному подошли к вопросу регулирования этого вопроса, при том, что названия даны всем одинаковые — «патронат».
В Тамбовской, скажем, области, патронат тождественно равен приёмной семье: и требования такие же, и договор заключает ООП. Но это, скорее, исключение.
В некоторых регионах патронатные воспитатели состоят в трудовых отношениях непосредственно с органом опеки.
Есть вариант, когда, патронат — это как опека «за зарплату», то есть тоже очень похоже на приёмную семью, но без соответствующего договора.
В большинстве регионов, практикующих форму устройства ребёнка под названием «патронат» — это всё же устройство ребёнка на базе, как правило, детского дома с заключением трудового договора между детским домом и патронатным воспитателем.
Надо сказать, что подобная форма устройства крайне трудно вписывается в законодательную базу. Начнём с того, что этот трудовой договор патронатного воспитателя — не совсем трудовой. Судебная практика уже есть, когда ребёнок не захотел жить у патронатного воспитателя, с ним расторгли договор. Но суд восстановил патронатного воспитателя на работе… Как быть в таком случае законодатель не указал. Трудовой договор — стало быть, и надо выполнять всё, предписанное Трудовым кодексом.
Но это — самая простая из «ловушек» патроната.
Патронат, как известно, родом из американской «фостерной» или «фостерской» семьи — профессиональной замещающей семьи. Как и в США, так и у нас создание патронатных семей шло под лозунгом временности данной формы устройства ребёнка. Всё же — и с этим никто не спорит — ребёнку надо жить в постоянной семье. В своей семье. Однако, как заметил один из американских специалистов в области семейного устройства детей, фостерская семья начала жить своей жизнью, не смирившись с участью временной.
Так и патронат.
На сегодняшний день законодательно не установлен — а это по нашему убеждению должно быть сделано — именно временный, промежуточный характер патроната. Патронат — как ступенька к усыновлению, опеке, к тому, чтобы гражданин взял на себя ответственность за эту детскую душу и дальше уже вёл её по жизни, не втягивая государство в свои семейные дела. Приняв ребёнка на патронат можно и познакомиться с ним ближе, и притереться, и начать адаптацию и семьи, и ребёнка. При этом появление ребёнка в семье будет происходить под неусыпным оком специалистов, без неприятных неожиданностей. С другой стороны, ребёнка легко, при первых же признаках проблем, вернуть в учреждение. И он, и принимающая семья должны быть осведомлены о сути установленных между ними отношений.
Вторая «ниша» для патроната — устройство «старших» детей, временное, в семьи для адаптации к семейной жизни в принципе. Такие, если хотите, «экскурсии» в семейную жизнь. Ведь как ни пытайся создать «семейные комнаты» на базе детского дома, как ни учи детей заваривать чай или стирать свои вещи, очевидно, даже короткое пребывание в семье — научит больше. И даже в данном случае патронат — ступенька если не к усыновлению, то к попечительству, опеке. И это направление, думается, стоит установить законодательно.
Третья «ниша» для патроната — это «замена приюту». Очень жаль бывает, когда «домашний» ребёнок волей судьбы вдруг оказывается в приюте — учреждении, прямо скажем, достаточно специфическом. В глазах сотрудников органов опеки читаешь просто боль — вот бы его сразу в семью. Пусть не постоянную, но всё же профессиональные «воспитатели на дому» — лучше, чем казёный дом.
Рассматривать патронат, как форму постоянного устройства — простите резкость — опасно.
Во-первых, законодатель определил приоритет именно семейных форм устройства ребёнка, оставшегося без попечения родителей. И тут я не соглашусь с предложениями, которые сейчас находятся на стадии согласования в министерствах, по которым патронат должен быть включён в Семейный кодекс как форма семейного устройства.
Нет. Тут надо определиться: или за ребёнка отвечает учреждение, или — гражданин. Вопрос не только, и не столько в ответственности за жизнь и здоровье, тут всё очевидно. Вопрос — в ответственности за жизнь в широком смысле этого слова. Что будет с ребёнком через 5, 10, может 15 лет — кто об этом думает? Патронатный воспитатель — работник на договоре, всё равно этот вопрос лежит на ответственности учреждения.
Законодательство, очевидно, исходит из того, чтобы у каждого ребёнка появился свой, отдельный, взрослый дееспособный гражданин, ответственный за его судьбу. И из этого надо исходить, говоря о патронате.
Важно отметить, что взаимоотношения между патронатным воспитателем и ребёнком, переданным на воспитание, установлены договором, существует возможность его произвольного прекращения, как со стороны учреждения, так и со стороны патронатного воспитателя. При этом ребёнок вновь оказывается в детском учреждении, что является серьёзным ударом для детской психики.
Вызывает обеспокоенность специалистов и то, нередко в патронатные воспитатели граждане идут по материальным причинам, «за стаж», из меркантильных интересов. К такому поведению, зачастую, их толкает чуть ли не «рекламная» кампания патроната, которая развёрнута в некоторых регионах.
Я ни в коем случае не призываю «отменить патронат». Важно, чтобы законодательно, он был урегулирован именно как временная, промежуточная форма, позволяющая гражданам легко и безболезненно, как для ребёнка, так и для себя, перейти к семейным формам устройства.
Знаю, что в большинстве случаев «внедрением патроната» занялись очень неравнодушные люди. И искренне радуюсь вместе с ними, когда удаётся через патронат усыновить или передать под опеку ещё нескольких ребятишек. Спасибо им за это.
Но вернёмся к законодательным проблемам патроната.
Патронат, как я уже подчёркивал, сугубо региональная форма. И поэтому в разных регионах по-разному решаются те или иные вопросы. Законодательства, прямо скажем, мало. Законы, как правило, принимаются без достаточной расшифровки подзаконными актами и не содержат ни методических установлений по работе с патронатными семьями, ни базы критериев, ни, что более печально, обозначение цели патроната — как ступеньки для семейных форм устройства.
Проблема ещё и в том, что с 2011 года одним из критериев успешности работы глав субъектов федерации будет число ДОБПР, переданных на семейные формы устройства. Цифра там установлена значительная — 72%. Патронат не меняет статистику в этом вопросе — ребёнок остаётся воспитанником детского дома.
Поэтому, не надо быть провидцем, к 2011 году патронат либо будет так или иначе свёрнут, либо всё же будет и юридически, и фактически признан временной, промежуточной формой и выполнять роль «золотого моста» к передаче ребёнка в постоянную замещающую семью.
Патронат — не семейное устройство по закону, что сильно портит статистическую картину семейного устройства. И, конечно, возникает соблазн решить проблему «просто» — объявить его таковым.
Это делать категорически нельзя.
Квалифицирующим признаком семейной формы устройства ребёнка является наличие гражданина, физического лица (либо двух), ответственного за судьбу ребёнка, причём уполномочие этого лица осуществлено уполномоченный государственным органом или даже судом.
Второй важный признак — необратимость семейного устройства. Да, решение об установлении опеки или даже решение суда об усыновлении может быть отменено. А в договоре о приёмной семье может быть описан порядок его досрочного прекращения. Однако, в таком случае мы имеем дело либо с виновными и противоправными действиями лиц, которым передан ребёнок, и решением, принятым на этом основании, либо с решением суда по иску. В то время, как договор о патронате, заключённый с учреждением может быть отменён вне воли сторон. Не буду останавливаться подробнее, но приведу простейший пример: договор будет расторгнут, если детский дом, заключивший его будет ликвидирован. И ещё, важно, что за судьбу ребёнка несёт ответственность не конкретное физическое лицо, а тот, кто в текущий момент занимает соответствующее кресло, или даже ещё шире — администрация учреждения. И смена персонального состава руководства учреждения может привести — примеры есть — к изменению «планов» ребёнка. Таким образом патронат никак нельзя признать формой семейного устройства ребёнка.
Не надо бояться, что патронат будет «вытеснен», скажем, опекой. Не будет. Это вещи разные. Только здесь надо организовать «встречное движение».
Во многих регионах, включая Башкортостан, на базе детских домов идёт создание центров семейного устройства. В первую очередь, это школы приёмных родителей, но и, конечно — сопровождающие службы для принимающих семей. Законодательной базы для этого вполне достаточно и сегодня.
Мне кажется — это самое верное направление.
И патронат тут — огромный помощник.
Есть опасения у родителей, не уверены, не уверенно чувствует себя ребёнок — давайте начнём с патроната. Потом опека — но поддержка со стороны центра семейного устройства не пропадает! Потом, когда и семья, и ребёнок адаптировались — усыновление.
До такой, безусловно, счастливой модели — рукой подать. Надо только к имеющимся нормативным актам по усыновлению «добавить» законы подзаконные акты по опеке, по патронату. И привести эту не слишком стройную систему в какой-то порядок.
Подытоживая, скажу, что предстоящая с 1-го января 2008 года передача полномочий по опеке и попечительству на уровень субъекта федерации, безусловно, сильно активизирует законодательную работу в этом направлении. И как на уровне федеральном — в Думе законопроекты, слава богу, пишутся, так и на региональном. Сегодня мы с коллегами уже занимаемся экспертизой законопроектов для нескольких регионов. Надо сказать, что вектор развития форм устройства детей именно в постоянные семьи — вполне намечен.
Главное, не забывать о том, что во главе угла — ребёнок, и его устройство в постоянную замещающую семью. В свою семью.